城镇化的本质是人的城镇化。深入实施以人为本的新型城镇化，旨在解决好人的问题，逐步让更多进城人口有效融入城镇，共享现代城市文明，必然要求城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，实现基本公共服务人人均等享有。但现有体制机制壁垒和城镇基本公共服务制度体系存在的不足，制约着新型城镇化目标的实现。城镇基本公共服务制度体系重构，成为实施新型城镇化战略的关键行动。党的二十届三中全会提出“健全推进新型城镇化体制机制”“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”。国务院2024年7月印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，围绕健全常住地提供基本公共服务制度作出具体安排。健全推进新型城镇化体制机制，构建更为有效的城镇基本公共服务制度体系，实现城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，是推进新型城镇化的内在要求和必然趋势，也是有待进一步深化研究和着力解决的重要课题。

一、城镇基本公共服务制度变革与政策演进的基本考察

现有的城镇基本公共服务未能覆盖全部常住人口，源于中国特有的户籍制度。城乡二元户籍制度是导致中国城乡基本公共服务非均等化、城镇基本公共服务不能覆盖全部常住人口的基本制度因素。在二元户籍制度下，城乡居民分别享受着由不同主体提供、非均等的基本公共服务。农业户口的农村居民享受着主要由农村集体经济组织提供的基本公共服务，农村集体经济组织经济发展能力和财力的差异，导致不同区域、不同集体经济组织内部居民所能享受的基本公共服务存在差距。即使同一地区，比如同一个县，不同乡镇义务教育学校办学质量的差异，使不同乡镇区域内的农村居民子女享受着不同质量的义务教育服务。城镇居民则享受由政府财政及所在工作单位提供的基本公共服务和其他各种城市福利。政府财政通常具有较强的财力和持续增强的基本公共服务供给能力，由此，城镇居民通常享受着较高水平的基本公共服务。这种城乡间基本公共服务的非均等化，延伸至城镇化过程中进城的农业转移人口与原有的城镇居民之间，从而出现“半城镇化”问题，以及“享受不到应有的公共服务”的农民工问题，最终表现为城镇基本公共服务未能覆盖全部常住人口。

户籍制度导致了城镇化过程中出现职业身份已转变为工人而户籍身份依然是农民的那部分人口成为一个特殊群体——农民工群体。“农民工”群体的存在，是中国基本公共服务非均等化的重要体现，也是城镇化偏离以人为本的新型城镇化目标导向的具体表现。在既有户籍制度框架下，如何消除“农民工”，实现城镇内部不同群体间基本公共服务的均等享有，推进以人为本的新型城镇化，一些地方较早开展改革探索和实践。居住证制度是这种改革探索的重要产物。2004年，上海市率先将原先基于鼓励投资创业而形成的人才居住证制度扩展到全部流动人口，实行流动人口居住证制度，并以此推进部分公共服务向流动人口逐步覆盖。2007年，江苏省无锡市改革暂住证和人口管理体制，建立以居住证为核心的新的人口登记制度，推进常住人口公共服务均等化。2010年，广东开始实行以居住证制度为核心内容的流动人口服务管理改革，外来人口由“暂住”成为“居住”，居住证持有者在基本公共教育服务等方面享受与常住人口同等待遇。在各地探索取得经验后，国务院提出在全国范围内逐步实行居住证制度。2014年，《国家新型城镇化规划(2014-2020)》根据“人的城镇化”要求，提出全面推行流动人口居住证制度，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确建立居住证制度。2015年，国务院颁布《居住证暂行条例》，使居住证制度由地方实践上升为国家政策。居住证制度为农业转移人口进入城镇并具有合法稳定就业或合法稳定住所，以及以及逐步享受城镇基本公共服务、逐步融入城镇创造了基本的制度条件和政策路径。在具体实践中，一些地方根据居住证持有人的学历、职称、技能等级、在城镇工作年限及缴纳社会保险年限等指标进行积分，积分达到标准分值者可获不同层次的公共服务。根据积分享受不同层次公共服务，直至最终落户成为城镇户籍人口，使城镇基本公共服务覆盖更多常住人口。“积分制”可有效缓解人口流入地政府的基本公共服务生产和供给压力以及相应的财政压力，起到逐步推进基本公共服务均等化的效果。

在城乡二元体制难以完全破解的情况下，居住证制度具有某种弥补现有户籍制度缺陷的制度优势。但由于居住证与户籍间的本质差别，城镇基本公共服务共享过程中仍然存在户籍人口和外来人口的差别。例如，在政策上，持有居住证的农业转移人口可与城镇居民享受同等基本公共服务，但受制于地方政府财力，真正落实居住证持有人的城镇基本公共服务均等权利仍难成为现实。

在推行居住证制度基础上，深化户籍制度改革，是推进城镇基本公共服务逐步覆盖全部常住人口的前提。2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出了统筹推进户籍制度改革，推动扩大基本公共服务覆盖面的一系列政策举措。2016年《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，就推进城镇基本公共服务覆盖全部常住人口提出更为系统且具体的政策措施。近年来，国家发展改革委确定的新型城镇化建设年度任务，都把同步推进户籍制度改革深化和基本公共服务逐步覆盖全部常住人口作为重点工作。

为保障城镇基本公共服务逐步覆盖全部常住人口制度的落实，国家和地方在推进户籍制度改革的同时，改革和优化相应的政策执行机制。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出，建立健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制、城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，旨在保障城镇基本公共服务具有覆盖全部常住人口的生产和供给能力。2016年发布的《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》、国土资源部等部门联合发布的《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》，就“人地钱”挂钩机制建设提出具体意见，为加快实现基本公共服务覆盖全部常住人口创造条件。发布的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》为鼓励人口流入地的城市扩大义务教育阶段公办学校学位供给，提出优化事业编制调配、增加教师编制数量等“人地钱”挂钩的具体政策；《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》进一步明确健全“人地钱”挂钩机制。

为实现城镇基本公共服务逐步覆盖全部常住人口，国家还以专门的公共服务规划及其实施，推进城镇基本公共服务供给政策优化和机制变革。国务院2017年印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，提出深化户籍制度改革，推动有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，与此同时，推进居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口，保障居住证持有人在居住地享有部分领域的基本公共服务。国家发展改革委等部门于2021年发布的《“十四五”公共服务规划》，提出结合户籍管理制度改革，健全与居住年限挂钩的非户籍人口基本公共服务提供机制，稳步实现基本公共服务常住人口全覆盖。同时强调，推进农业转移人口市民化财政支持政策的落实，保障符合条件的外来人口与本地居民平等享有基本公共服务。“人地钱”挂钩，即建设用地增长与城镇人口增加挂钩、财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩，旨在完善公共服务成本分担机制，解决由于常住人口增加带来的基本公共服务成本增加问题。

经过一系列规划、政策的实施和机制建设，常住地提供基本公共服务制度逐步健全和落实。从《国家基本公共服务标准(2021年版)》规定的80项基本公共服务看，大部分基本公共服务项目实现了由常住地供给，仅对本地户籍人口提供的服务项目只有13项。但另有研究发现，外来人口在常住地享有基本公共服务的项目，不仅有数量上的差距，而且项目内容差距较大，这意味着非户籍人口在常住地享受基本公共服务仍存在制度性障碍。户籍制度虽有改革进展，但难以完全并彻底放开，更难彻底废除。如果城镇完全彻底放开户籍对农业转移人口的限制，意味着人口流入地政府要承担更多而实际难以承受的公共服务成本。在现有财政体制下，人口流入地政府往往缺乏完全放开户籍限制的内在主动性。既有的户籍改革主要源于来自上面的压力和政策引力。国家及其有关部门虽已出台建立“人地钱”挂钩机制的政策，以鼓励人口流入地政府发展更多能覆盖全部常住人口的基本公共服务。但是，在长期的“土地财政”背景下，“人地钱”挂钩并未能足以保障城镇基本公共服务对农业转移人口的全覆盖，地方政府仍期待从“土地财政”中得到更多收益。由此，在实际的制度执行过程中，人口流入地政府和人口流出地政府的积极作为都显缺乏，表现为制度供给仍显不足，以至于财政转移支付带来的实际财政资源配置与现实的人口流动脱节，建设用地指标分配与实际的人口流动错位。换言之，“人地钱”挂钩对人口流入地政府尤其是经济发达地区政府的激励效果并不理想，因为“挂钩”政策的执行给人口流入地政府所带来的效益并不足以弥补其按常住人口进行基本公共服务供给所需成本，政策改革需进一步深化。

2023年末，我国户籍人口城镇化率为48.3%，而常住人口城镇化率达66.16%，这意味着大约有2.5亿进城的常住人口尚未获得城镇户籍，也未能享受与城镇户籍人口同等的基本公共服务。城镇基本公共服务覆盖全部常住人口仍面临一些制度困境。

(一) 户籍制度改革应深化但又难深化的困境

户籍制度依然是束缚城镇基本公共服务覆盖全部常住人口的根本性制度因素。在现有户籍制度框架下，让所有进城人口都能在常住地落户，是实现城镇基本公共服务覆盖全部常住人口的最直接方式。但如此方向的改革，户籍制度则会失去其所具有的人口迁移管理功能，而这种功能一旦失去，城镇人口会进入无序扩张状态。尤其是在经济发达地区的大中城市，由于其公共服务的相对优质，会引致这些地区城镇规模暴涨风险，并可能带来其他风险。中国的基本国情是人口规模巨大。户籍制度在拥有十四亿多人口的发展中大国的城镇化进程中之所以能持续存在，在于其所具有的人口登记管理、人口迁移流动控制、城镇基本公共服务分配等多项基本功能发挥作用的必要性和某些合理性。取消户口登记的任何限制，统一城乡户籍，理论上是必要的，但未必是正义的，而且会带来人口向公共服务优质地区的大量流动以至于超出流入地政府的公共服务能力，带来人口流入地政府的更大财政压力和更多社会治理难题。

城镇基本公共服务覆盖全部常住人口的另一种比较直接的方式是把公共服务与户籍剥离，让不具有城镇户籍或不愿意在城镇落户的进城人口享受与城镇户籍人口相同的基本公共服务，即户籍制度仅仅具有人口登记管理功能，但这同样可能导致人口流入地政府面临的公共服务压力超出政府可承受能力。户籍的放开或取消应以有助于人口流动与产业发展相协调为出发点，使人口流动保持有助于产业发展、适应产业升级的特性，并确保不给人口流入地带来过重的公共服务负担。从一些地方的实际看，农业转移人口的“经济人”特点，使人口流动具有个体的趋利性，通常表现有两种基本动机。一是为就业，为寻求更多经济收入而转移，这种转移源于产业发展，因产业发展带来更多就业岗位和劳动力需求，驱使或吸引流动人口按产业发展方向或向产业升级区域发生空间转移，即为稳定就业而迁移。二是为服务，因追求优质公共服务而发生人口迁移，这种优质服务的寻求并不一定为劳动人口自身，而可能是为其子女，期望随迁子女能获得优质教育服务及其他基本公共服务，这种转移并不由于产业发展带来就业岗位需求增多而发生，由此就可能带来“无序”流动人口及其不稳定就业，并给人口流入地带来更多的公共服务负担，引起各种新的非正义。

积分制是一种根据城市承载能力有序引导农业转移人口落户的新机制。这种机制使流动人口有条件有序获得公共服务，从而防止人口为片面追求优质公共服务而无序流动，并能延缓人口流入地基本公共服务负担和压力增大的进程，因而有其合理性和进一步优化的必要性。党的二十届三中全会提出，推进新型城镇化要“构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制”。这种良性互动机制，要求人口流动与产业发展相协调，城镇发展应适应产业升级并满足人口集聚需要。没有产业发展的人口集聚，属于人口无序流动，会带来城镇规模无序扩张，人口集聚所需的基本公共服务也缺乏必要的产业发展作为支撑，以至于人口流入地会面临过重的公共服务负担和城镇发展压力。城镇发展不只是城镇物理空间的发展，应包括城镇功能的扩展和公共服务能力的增强，以有助于人口集聚和产业发展。应把积分制作为协调“产业升级、人口集聚、城镇发展”即“产城人”融合发展、良性互动的重要机制加以进一步探索实践和优化。

(二) 公共服务体制机制应突破但又难突破的困境

城镇基本公共服务覆盖全部常住人口的体制机制并非单一的某项制度，而是一个完整的体系，涉及公共服务事权财权配置和公共服务供给管理等多个层面的具体制度安排及其实际运行的内在原理。在户籍制度之外，财政转移支付制度、公共服务供给制度，以及包括人员编制在内的公共服务要素保障机制等互动关联，构成了基本公共服务体制机制，共同制约城镇基本公共服务对常住人口的覆盖状态和城镇基本公共服务在不同群体间的均等化程度。

现有的财政转移支付制度，并没有使承担较大基本公共服务支出压力的人口流入地能获得相应的财政转移支付补助，而人口流出地政府虽承担比原先减少的基本公共服务支出却可以按户籍人口计算得到较多的财政转移支付。而且，人口流入地通常是经济较为发达、城镇化水平较高地区，转移支付获得的财政资金相当一部分原本属于本地财政的一部分，只是被“层层向上收归中央财政再层层向下转移支付”所构成，由此，这一“转移”和“支付”过程既增加了资金的损耗，也降低了资金使用效率，是一种并不有利于城镇化水平较高地区提供更多公共服务的财政转移支付。转移支付制度面临着“钱随人走”与“钱不随人走”的两难。2022年财政部发布的《中央对地方均衡性转移支付办法》，在计算一般公共服务标准财政支出时已将流入人口和流出人口纳入考虑，体现了“钱随人走”的原则。但是，“钱随人走”能强化人口流入地公共服务供给的财力保障，有利于人口流入地实现基本公共服务覆盖全部常住人口，人口流出地则要承受转移支付资金减少的压力。由于人口流出地往往属于经济欠发达地区，“钱随人走”会直接减弱人口流出地公共服务生产和供给能力，在某种程度上会加剧公共服务区域间、城乡间差距；“钱不随人走”，则会使人口流入地缺乏足够的为非户籍人口提供基本公共服务的财力和动力支持。破解这种“两难”，需要财政转移支付制度的突破性改革。

基本公共服务供给制度本身直接制约着城镇基本公共服务覆盖全部常住人口的实现进程。让所有农业转移人口都能在常住地获得应有的基本公共服务，是国家既定的政策主张，但各地在实际的政策执行过程中都有所“折扣”，这源于地方利益和本地居民利益的驱使，以致于非户籍人口在城镇仅享有部分基本公共服务项目。城镇基本公共服务供给不能满足日益增长的常住人口公共服务需求，既根源于公共服务领域中央与地方财政事权不平衡，也与公共服务领域人员编制配置等人力资源保障、治理体系等体制机制改革不彻底有关。例如，国家统一的中小学教职工编制核定标准已十余年未变，以至于人口流入地教师编制紧缺，人口流出地教师往往处于“超编”状态，公共服务领域人员编制的结构性短缺制约着基本公共服务供需平衡。公共服务领域人员编制配置机制应进一步优化。

基于户籍制度及财政转移支付、公共服务供给与要素保障机制对推行城镇基本公共服务常住人口全覆盖的制约，适应新型城镇化要求的城镇基本公共服务制度体系建设必须突破这些制度困境。突破制度困境，构建与新型城镇化相适应的城镇基本公共服务制度体系，核心任务和关键环节是城镇基本公共服务覆盖全部常住人口制度体系的构建。构建城镇基本公共服务覆盖全部常住人口制度体系，不仅要强化顶层设计，进行以常住人口为依据的基本公共服务制度体系建设，更需要推进体制机制创新，构建能促进城镇基本公共服务覆盖全部常住人口制度有效运行的新机制，以体制机制的进一步创新突破现有户籍制度困境和公共服务体制机制束缚。

基本公共服务制度体系是包括基本制度、运行制度、保障制度在内的完整体系，是有关基本公共服务项目构成、标准、管理的整体性制度安排。与新型城镇化要求相适应的城镇基本公共服务制度体系建设，涉及基本公共教育服务制度体系、基本公共就业服务制度体系、基本公共卫生和医疗服务制度体系、基本住房保障制度体系、基本社会保障制度体系等领域，要求这些领域的基本公共服务项目内容安排、标准设定、运行管理等均以全部常住人口数量和结构为依据。例如，包括学位供给在内的基础教育资源配置，应以户籍人口中的学龄人口加外来人口的随迁子女数为依据；包括卫生机构床位和卫生技术人员在内的医疗卫生资源配置，应以所在区域常住人口数和常住人口结构作为规划依据，以确保基本公共服务资源配置和实际供给能覆盖全部常住人口，从而形成能实现常住地提供基本公共服务的完备的制度体系。

按照城镇基本公共服务覆盖全部常住人口的要求进行制度体系设计是相对容易的改革行动，包括怎样明确常住地基本公共服务提供的责任主体、具体范围和标准，如何对照标准解决现有的基本公共服务不均衡问题等，都可以从理论上规划设计。但要在具体实践中落实城镇基本公共服务覆盖全部常住人口的目标任务，不仅要有相应的制度设计为引领，更需要有保证理想制度实现的机制。保障城镇基本公共服务覆盖全部常住人口制度的有效运转，需要相应的政府治理机制，以推进其由预期目标、政策主张变为现实状态。

第一，建构更为“有效的政府治理”统筹机制。提供基本公共服务是政府的基本职责。推动城镇基本公共服务逐步覆盖全部常住人口，要更好发挥政府作用，实现“有效的政府治理”。首先要实现政府治理理念创新，坚持人民至上、以人民为中心的核心价值。在推动经济增长和提供公共服务两大基本职能间确定好战略重点，把经济增长职能更多让与市场机制，政府更多承担城镇化“宏观管理”、保障和改善民生的任务，不能单纯把农业转移人口进城仅视为为拉动城镇经济增长的工具，而应强调进城的农业转移人口作为“新市民”应有的公共服务和市民权利，要以健全公共服务制度体系作为政府发挥其城镇化“宏观管理”功能的重要内容。有效的政府治理，要求政府治理目标是有效的，符合人民至上理念。城镇基本公共服务覆盖全部常住人口基于空间正义和城乡居民权利平等，旨在坚持以人民为中心，体现“人民城市人民建、人民城市为人民”原则，以人民群众获得感、幸福感和安全感提升为目的，因而是政府实施城镇化“宏观管理”功能的基本目标。有效的政府治理更在于政府的基本公共服务治理实际过程有效，这个过程的运行要能有效达成其应有目标，实现人民至上理念。通过贯彻全过程人民民主于政府的公共服务治理过程，促进城镇基本公共服务数量和质量都符合人民群众实际需求，所有人都能均等享受所需基本公共服务，既不能为了一部分人享受到必要的基本公共服务而有损另外一部分人的权利，或为了保持城镇户籍人口、原住居民的基本公共服务权益而排斥外来人口的基本公共服务权益，也不能为了满足农业转移人口的市民化需要，满足外来人口的公共服务诉求，而减弱对城镇户籍人口的基本公共服务供给，削减原有常住人口的基本公共服务权益。面对这个两难选择，更需要中央政府发挥统筹作用，即通过完善与常住人口挂钩的财政转移支付机制，统筹推进各地公共服务政策差异的消解和标准的统一，探索建立对常住地提供公共服务的绩效考核，激励常住地政府提供更多更公平的基本公共服务。

第二，健全户籍制度功能协调机制。进一步深化户籍制度改革，推行常住地登记户口制度，是实现城镇基本公共服务覆盖全部常住人口的基础。要调整户籍制度功能。户籍制度所具有的户口迁移管理功能应通过深化改革予以进一步优化。进城的农业转移人口虽有愿意落户和不愿意落户两种情况，但作为城镇常住人口，两类人群都有着对城镇基本公共服务的基本需求。应根据不同城镇发展实际，区分愿意落户和不愿意落户两种情况，让有落户意愿的非户籍人口在常住地落户，依照相关的户口迁移手续办理户口迁移。同时，应让尚未有落户意愿的非户籍人口在常住地登记户口，可暂不办理户口迁移。户籍所固有的公共服务分配功能要通过制度创新进行变革。居住证作为户籍的一种补充，其功能应得到拓展。要区分不同规模城镇的公共服务资源承载情况，分类确定、分步降低居住证申请条件，扩大居住证发放范围，推进非户籍人口通过纳税等社会贡献获得与其贡献相匹配的基本公共服务。健全以居住证为载体、以居住年限为重要依据的基本公共服务提供机制，以此作为逐步实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖的路径。

第三，完善公共服务要素保障机制。党的二十届三中全会提出“推动相关公共服务随人走”的改革要求。推动相关公共服务随人走，旨在寻求缓解人口流动带来人口流入地公共服务供给压力及相应的公共服务设施建设用地压力、公共服务领域人员编制配置压力和财政压力的办法，形成与人口流动变化相协调的基本公共服务供给机制。要从人口发展和人口流动的趋势出发，配置公共服务资源，让承担大量流动人口、常住人口公共服务的区域得到足够的公共服务资源要素配置，建立公共服务生产所需资金、用地、人员编制等要素投入与常住人口挂钩机制。财政转移支付应与农业转移人口市民化挂钩，要按常住人口测算和分配资金，确保人口流入地公共服务所需资金安排与常住人口的基本公共服务需求相适应。新增城镇建设用地指标配置、教育和医疗卫生等领域事业编制，应与常住人口增加相协调。可根据各地常住人口数测算公共服务机构的事业编制，推行省域编制调整机制，动态调整人口流入地和流出地编制定额，强化人口流入地的公共服务领域人员编制保障。

第四，形成土地权益双向改革机制。农业转移人口在城镇落户，即可享受城镇应有的基本公共服务，但“落户”也使其成为非农人口，即应重新确认其农村土地权益，以免“双重占地”带来新的不公平。换言之，既要解决城镇基本公共服务常住人口全覆盖问题，也要“保障进城落户农民合法土地权益”，同时，还要解决农业转移人口在市民化和非农化过程中的城乡“双重占地”问题及由此引起的土地资源浪费。党的二十届三中全会强调，“依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法”。这表明，必须进一步深化土地制度改革，探索建立农业转移人口的农村土地权益自愿有偿退出办法或置换城镇基本公共服务等方式，形成“带地进城”机制，实现城镇常住人口增加同步带来人口流入地城镇建设用地指标相应增加，以增强人口流入地公共服务资源承载能力。

第五，优化公共服务成本分担机制。农业转移人口进城带来的消费需求有助于经济增长，促进财政收入增加，也会带来公共服务支出增加。由于增加的财政收入并不一定属于本级政府的可用财力，以至于公共服务成本过快过大的增加会使人口流入地政府难以承受，由此需要建立健全城镇基本公共服务成本分担机制。一是要合理划分公共服务领域中央与地方的财政事权和支出责任，形成公共服务成本的中央与地方分担机制。要按照财力与事权相匹配原则，促进中央财政和省级财政对人口流入地的资金倾斜，使人口流入地政府为农业转移人口提供公共服务能获得更多财政支持。二是健全地方各级政府间的公共服务成本分担机制。按照建立健全与常住人口规模相挂钩的公共服务生产要素转移机制，实现“钱随人走”“地随人走”，减轻人口流入地政府的财政压力和公共服务设施建设用地指标压力。国务院发布的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》明确了完善农业转移人口市民化激励政策，从财政性建设资金安排和建设用地指标配置等方面提出了具体的激励办法。三是健全政府、企业和个人共同参与的公共服务成本分担机制。当仅仅依靠政府力量无法满足公共服务成本支出需要时，应通过制度创新，鼓励企业和社会组织参与公共服务的生产和供给，形成多方参与的基本公共服务合作供给模式。

概括说来，能否突破城镇基本公共服务覆盖常住人口制度困境，能否建构适应新型城镇化要求的城镇基本公共服务制度体系，根本上取决于政府作为。建构“有效的政府治理”统筹机制，强化和优化政府在基本公共服务制度体系建设和制度实际执行中的作用，是城镇基本公共服务制度体系构建的首要任务。而健全户籍制度功能协调机制，在于突破现有户籍制度对城镇基本公共服务常住人口全覆盖的束缚。公共服务要素保障机制和成本分担机制，则在于突破公共服务体制机制对城镇基本公共服务常住人口全覆盖的制约。体制机制建设是保障基于新型城镇化要求所构建的城镇基本公共服务制度体系有效运行的基础，因而是城镇基本公共服务制度体系构建的核心和关键。

城镇基本公共服务逐步覆盖全部常住人口，促进更多人口有效融入城镇，是深入实施以人为本的新型城镇化战略的基本要求。对城镇基本公共服务制度体系进行“破立并举、先立后破”的改革，推行常住地提供基本公共服务制度，必须突破体制机制瓶颈。户籍制度和尚未健全的“人地钱”挂钩机制，依然制约着城镇基本公共服务常住人口全覆盖。构建更趋完备有效、与新型城镇化相适应的城镇基本公共服务制度体系，不只是基本公共服务制度本身的设计和建设问题，而且涉及深层次的户籍制度、财政转移支付、公共服务领域中央与地方事权划分和各级政府责任细化，以及农村土地、城镇建设用地、公共服务领域人员编制配置等各项政策改革。健全推进新型城镇化体制机制，构建以基本公共服务常住人口全覆盖为行动导向的城镇基本公共服务制度体系，要从具体建构更为“有效的政府治理”统筹机制、加强户籍制度功能协调机制、完善公共服务要素保障机制、探索建立土地权益双向改革机制、优化公共服务成本分担机制等多个方面整体着力，并寻求现有制度困境的突破，这是一项要有顶层设计、总体谋划，更要循序渐进、创新推进的系统性改革工程。

来源｜苏州大学城镇化中心

编辑｜戚珮瑶